آیا میتوانیم این نهاد را به فراخور دنیای سال ۲۰۲۵ اصلاح کنیم یا برای آینده به سازوکارهای تازهای نیاز داریم؟
در سپتامبر ۲۰۲۵، در جریان هشتادمین نشست مجمع عمومی سازمان ملل متحد در نیویورک، دونالد ترامپ، رئیسجمهور آمریکا، پشت تریبون ایستاد و پرسشی را مطرح کرد که در سالن و تیتر رسانههای جهان طنینانداز شد: «هدف سازمان ملل چیست؟»
سخنرانی ترامپ که در پی از کار افتادن تلهپرامپتر و خرابی پلهبرقی ایراد شد لحن تندی داشت. او سازمان ملل را متهم کرد که تاکنون «بیانیههای شدیداللحنی» صادر کرده اما نتوانسته جلوی هیچ جنگی را بگیرد. او افزود که سازمان ملل با اتخاذ سیاستهای سهلانگارانه از سیل مهاجران به نقاط مرزی کشورهای غربی حمایت کرده و ظرفیت خود را در جهانی که پر از شعار و حرفهای توخالی است هدر داده است. سخنان ترامپ واکنش گستردهای در شبکه اجتماعی ایکس برانگیخت. بعضیها حرفهای او را بهطور کامل تأیید کردند و بعضی دیگر به دفاع سرسختانه از رسالت بشردوستانه سازمان ملل پرداختند.
کنایهزنی ترامپ موضوع تازهای نبود، اما در سال ۲۰۲۵ اهمیت دوچندان پیدا کرد؛ سالی که با رویارویی کشورهای مختلف، فاصله گرفتن از جهانیسازی و بحرانهای زنجیرهای گره خورده است. با توجه به اقداماتی که اخیراً در رابطه با وضع مالیات جهانی کربن صورت گرفته است، این پرسش اهمیت بیشتری پیدا کرده است.
اکنون زمان آن رسیده که دوباره به این مسئله فکر کنیم: چرا سازمان ملل وجود دارد؟ هدف از تأسیس آن چه بود و امروز به چه نهادی تبدیل شده است؟ این سازمان از دلِ ویرانههای جنگ جهانی دوم بیرون آمد تا نماد امنیت جمعی و پیشرفت انسانی باشد. با اینحال، پرسش ترامپ به مسئله مهمی اشاره دارد: آیا سازمان ملل به مثابه یک قاضی جهانی عمل میکند یا یک بوروکراسی فربه است و یا صرفاً به جایی برای نمایش دیپلماسی تبدیل شده است؟
در این راستا، خاستگاه فکری و سیر تاریخی سازمان ملل را بررسی میکنیم و نقشها، هزینهها و جایگاه کنونی آن را در جهان امروز واکاوی خواهیم کرد. نتیجه نهایی؟ به خودتان بستگی دارد.
مبانی فکری همکاری جهانی
تأسیس سازمان ملل متحد بیدلیل نبود. شالوده این سازمان قدمت دیرینه دارد و حاصل تلاش ادامهدارِ بشر در مهار نابسامانی ظاهری دولتملتها از طریق هنجارها و نهادهای مشترک بوده است. ایمانوئل کانت، فیلسوف آلمانی، در سال ۱۷۹۵ در رساله خود با عنوان «صلح پایدار: یک طرح فلسفی» از چشمانداز «صلح پایدار» گفت. کانت تشکیل فدراسیون کشورهای جمهوری را پیشنهاد داد تا روند کشورگشاییها با تکیه به قانون خاتمه پیدا کند. جرمی بنتام نیز در سال ۱۷۸۹ اصطلاح «حقوق بینالملل» را ابداع و مبانی نظام حقوقی جهانی را بنا کرد. ویکتور هوگو، نویسنده فرانسوی، در سال ۱۸۴۹ در کنگره صلح پاریس از ایده «ایالات متحده اروپا» سخن گفت و ابراز امیدواری کرد که روابط اقتصادی جای میدانهای جنگ را بگیرند.
طرز فکر آنها بینتیجه نبود و قرن نوزدهم با تجربههای عملی همراه شد. برای نمونه میتوان به تشکیل کمیته بینالمللی صلیب سرخ در سال ۱۸۶۳ برای حمایت از قربانیان جنگ و برگزاری کنفرانسهای صلح لاهه در سال ۱۸۹۹ اشاره کرد که به تنظیم هنجارهای جنگ و اصول داوری بینالمللی انجامید. کارهای مشابهی نیز در دوران باستان انجام گرفته است. برای نمونه میتوان به «پاکس رومانا» یا صلح رومی (۲۷ قبل از میلاد تا ۱۸۰ بعد از میلاد) اشاره کرد که به موجب آن از قدرت امپراتوری برای ایجاد ثبات استفاده شد، یا نقش پاپها در قرون وسطی که در بین پادشاهان میانجیگری میکردند. همچنین میتوان به نشست موسوم به «کنسرت اروپا» بعد از پایان جنگهای ناپلئونی (۱۸۱۵ تا ۱۹۱۴) اشاره کرد که قدرتهای بزرگ آن دوره را بر سر یک میز آورد تا تعادل در حیطه قدرت برقرار شود. این اقدامات ناقص و تحت نفوذ نخبگان جامعه بودند، اما الگوی مشخصی داشتند: تمایل به ایجاد یک چارچوب فراملی برای ایجاد نظم و همکاری.
یک پیشنویس هشداردهنده
فجایع قرن بیستم گویی مستلزم تلاشی جسورانهتر بودند. جامعه ملل در سال ۱۹۲۰ بهعنوان نخستین «پارلمان جامعه جهانی» شروع به کار کرد؛ نهادی که با الهام از اصول «چهارده مادهای» وودرو ویلسون، رئیسجمهور وقت آمریکا، پایهگذاری شد. این نهاد وعده داد که اختلافات را از طریق داوری حلوفصل خواهد کرد و جایگاه برابر کشورها را صرفنظر از اندازهشان تضمین میکند. اما از همان ابتدا معلوم بود که محکوم به شکست است: سنای آمریکا در سال ۱۹۱۹ با عضویت در جامعه ملل مخالفت کرد و این نهاد از دستیابی به قدرت اجرایی محروم ماند. جامعه ملل نه ارتش داشت و نه از قدرت قهری برخوردار بود. از اینرو، تنها به اقناع اخلاقی و تحریمهای کماثر تکیه میکرد.
وقتی آتش تجاوزگری از نو زبانه کشید- از حمله ژاپن به منچوری در سال ۱۹۳۱ گرفته تا اشغال اتیوپی به دست ایتالیا در سال ۱۹۳۵ و جنگ برقآسای هیتلر در اروپا- جامعه ملل مستأصل شد و به «محفلی برای بحث و گفتوگو» تقلیل یافت که قدرتهای بزرگ نیز نادیدهاش میگرفتند. اما فروپاشی جامعه ملل در خلال جنگ جهانی دوم شکست مطلق نبود، چرا که سران کشورها بعد از جنگ از تجربیات آن درس گرفتند: نباید هیچ قدرت بزرگی را کنار بگذاریم، باید از یک سازوکار اجرایی کارآمد برخوردار باشیم و باید به علل ریشهای جنگ توجه کنیم که در آن مقطع در رکود اقتصادی و استعمار خلاصه میشد.
زایش از دل ویرانی
هزینه انسانی جنگ جهانی دوم، که بیش از ۷۰ میلیون کشته برجا گذاشت، جهان را از نو به تکاپو انداخت. رهبرانی مانند فرانکلین دی. روزولت و وینستون چرچیل در سانفرانسیسکو منشور سازمان ملل متحد را براساس چهار اصل جامعه ملل تدوین کردند.
نخست آنکه روزولت تضمین کرد که آمریکا رهبری امور را به دست میگیرد و سنا در سال ۱۹۴۵ با این تصمیم موافقت کرد. دوم آنکه تمام قدرتهای بزرگ وارد میدان شدند: فاتحان جنگ- آمریکا، اتحاد شوروی، بریتانیا، فرانسه و چین- به کرسی دائمی شورای امنیت و حق وتو دست پیدا کردند؛ سازشی عملی که آرمان برابری کشورها را محقق کرد. سوم آنکه منشور جدید قدرت اجرایی داشت: فصل هفتم منشور به کشورها اجازه میدهد که در مواجهه با تهدید از نیروی نظامی استفاده کنند. این درحالی است که جامعه ملل فاقد چنین اختیاراتی بود. چهارم آنکه سازمان ملل جدا از مقوله امنیت به اقتصاد (بانک جهانی و صندوق بینالمللی پول)، حقوق بشر (اعلامیه جهانی حقوق بشر در سال ۱۹۴۸) و استعمارزدایی (سرزمینهای تحت قیمومت) نیز توجه داشت.
هری ترومن، رئیسجمهور وقت آمریکا، در پایان کنفرانس تأسیس سازمان ملل در سخنرانی تأملبرانگیز خود گفت: «اگر از وجود این نهاد استفاده نکنیم، به تمام جانباختگان خیانت کردهایم.» اما خبری از آرامش نبود و سازمان ملل بلافاصله با جنگ سرد مواجه شد.
بنبست در دوران جنگ سرد
تنها یک سال از عمر سازمان ملل گذشته بود که شورای امنیت به واسطه رقابت آمریکا و شوروی به عرصه قدرتنمایی با حق وتو تبدیل شد. در موارد مهمی مانند بحران مجارستان (۱۹۵۶)، ویتنام و افغانستان (۱۹۷۹)، شورای امنیت به بنبست رسید و درعمل دچار «فلج جمعی» شد.
اما سازمان ملل خودش را با شرایط موجود تطبیق داد و بر مناقشات کوچکتر متمرکز شد. برای کاهش تنشها در مناقشات نیابتی دوران جنگ سرد، لستر پیرسون، دیپلمات کانادایی، در خلال بحران سوئز در سال ۱۹۵۶ ایده تشکیل «نیروهای حافظ صلح» را مطرح کرد: سربازان بیطرف با کلاههای آبی که در مرز اسرائیل و مصر گشتزنی میکردند. این الگو بعدها در قبرس (۱۹۶۴)، کنگو (۱۹۶۰ تا ۱۹۶۴) و دیگر نقاط جهان مورد استفاده قرار گرفت.
روند استعمارزدایی تعداد اعضای سازمان ملل را از ۵۱ کشور در سال ۱۹۴۵ به ۱۹۳ کشور رساند. این مسئله باعث شد که مجمع عمومی در حیطه دموکراسی در برابر شورای امنیت قرار بگیرد؛ جایی که رأی کشور کوچکی مانند تووالو همارز رأی آمریکا محسوب میشود. در عینحال، نهادهای بشردوستانه وابسته به سازمان ملل از جمله یونیسف و کمیساریای عالی پناهندگان بیسروصدا به آوارگان غذارسانی کرده و در گوشه و کنار جهان مدرسه ساختهاند.
فرصت ازدسترفته در دوران تکقطبی
فروپاشی شوروی آغازِ «عصر تکقطبی» را کلید زد و آمریکا را به عرش رساند. این اتفاق میتوانست به عصر طلایی سازمان ملل منجر شود. در آغاز چنین به نظر میرسید: برای نمونه، شورای امنیت در سال ۱۹۹۰ مأموریتی را به رهبری آمریکا برای آزادسازی کویت از چنگ عراق در دستور کار قرار داد (قطعنامه ۶۷۸)، درحالیکه نیروهای حافظ صلح در کامبوج، موزامبیک و بوسنی مشغول فعالیت بودند.
اما سازمان محدودیتهای خود را داشت. در روآندا (۱۹۹۴)، نیروهای سازمان ملل که از کمبود منابع رنج میبردند، شاهد وقوع قتلعامی بودند که ۸۰۰ هزار نفر را به کام مرگ کشاند. یکی از مناطق امن سربرنیتسا (۱۹۹۵) نیز به صحنه قتلعام بیش از ۸ هزار بوسنیایی به دست صربها تبدیل شد.
آمریکا در تعامل با سازمان ملل گزینشی عمل میکرد. این کشور با مأموریت آزادسازی کویت موافقت کرد، اما حملات هوایی ناتو به کوزوو (۱۹۹۹) را نادیده گرفت.
جنگ با تروریسم و استیلای بیسروصدای چین
سازمان ملل به دنبال حملات ۱۱ سپتامبر از حق دفاع مشروع آمریکا (براساس قطعنامه ۱۳۶۸) و تأمین مالی عملیات مقابله با تروریسم حمایت کرد، اما در سال ۲۰۰۳ که واشینگتن میخواست مجوز حمله به عراق را دریافت کند، شورای امنیت مخالفت نکرد و آمریکا یکجانبه وارد جنگ شد و موضع سازمان ملل را نادیده گرفت.
در عینحال، پیوستن چین به سازمان تجارت جهانی در سال ۲۰۰۱ باعث شد که مسیر نفوذ تدریجی پکن در سازمان ملل هموار شود. برای نمونه، مقامات چینی سکان هدایت نهادهایی مانند سازمان غذا و کشاورزی (فائو) (به ریاست چو دونگیو از سال ۲۰۱۹) و اتحادیه بینالمللی مخابرات (به ریاست ژائو هولین از سال ۲۰۱۵ تا ۲۰۲۲) را به دست گرفتند.
سازمان بهداشت جهانی در دوران همهگیری کرونا به دلیل جانبداری از چین مورد انتقاد قرار گرفت. این سازمان اعلام وضعیت اضطراری جهانی را تا ۲۰ ژانویه ۲۰۲۰ به تأخیر انداخت، نتوانست درباره منشأ ویروس شفافسازی کند و در بحبوحه اتهام پنهانکاری از عکسالعمل چین تمجید کرد.
سازمان ملل در دنیای سال ۲۰۲۵
اگر شرایط کنونی را در نظر بگیریم، متوجه میشویم که آمریکا همچنان قدرتمند است، اما با چالشهای درونی و بیرونی متعددی دستوپنجه نرم میکند. چین خیزِ بلندی برداشته است، اما از بیرون با جنگ تعرفهای و فناورانه و از درون با شکافهای اجتماعی و بحران اقتصادی دستبهگریبان است. جنگ روسیه در اوکراین منابع جهانی را هدر داده و دستاورد چندانی برای مسکو نداشته است. درحالیکه اروپا جانب احتیاط را در پیش گرفته است، کشورهای کوچکتر در پی تثبیت خودمختاری خود هستند.
روند جهانیسازی در حال عقبگرد است: رشد شاخص تجارت در سال ۲۰۲۳ به ۱٫۲ درصد رسید (براساس دادههای سازمان تجارت جهانی)، زنجیرههای تأمین به واسطه بومیسازی فرایند تولید کوتاهتر شدهاند و بهرهوری «محض» بعد از همهگیری کرونا به اولویت کشورها تبدیل شده است. نهادهایی مانند سازمان ملل و سازمان تجارت جهانی، که در عصر همکاری و جهان «یکپارچه» طراحی شده بودند، در عصر مناقشات به تقلا افتادهاند.
سازمان ملل آن «دولت جهانشمولی» نیست که بنیانگذاران آن تصور میکردند. این سازمان درعمل مجموعهای ناهمگون است که در بعضی از حوزهها حیاتی، در بعضی از موارد نمادین و در دیگر موارد ناکارآمد قلمداد میشود.
- استیصال در حوزه امنیت جمعی: حق وتو کارکرد سازمان ملل را بیاثر کرده است. برای نمونه، میتوان به وتوی قطعنامههای مرتبط با اوکراین (۲۰۲۲ تا ۲۰۲۴) و وتوی قطعنامه آمریکا درباره سوریه از سوی روسیه اشاره کرد. مجمع عمومی به کشورهای کوچکتر تریبون میدهد، اما تصمیمات نهایی آن الزامآور نیستند.
- فعالیتهای بشردوستانه: کمیساریای عالی پناهندگان در سال ۲۰۲۴ به ۱۲۹٫۹ میلیون آواره و افراد فاقد تابعیت کمکرسانی کرد که نسبت به کمکهای مربوط به جنگهای سودان و اوکراین بیسابقه بوده است. برنامه جهانی غذا نیز در همان سال به ۱۲۴.۴ میلیون نفر غذارسانی کرد.
- زیرساختهای فنی: سازمان بینالمللی هوانوردی غیرنظامی استانداردهای جهانی پرواز را تنظیم میکند و اتحادیه بینالمللی مخابرات وظیفه هماهنگی ارتباطات را برعهده دارد و سازمان بهداشت جهانی دستورالعملهای سلامت عمومی را تدوین میکند (که آن هم به دلیل سیاسیکاری با انتقاد روبهرو شده است.)
امپراتوریهای بوروکراتیک
بودجه سازمان ملل در سال ۲۰۲۵ معادل ۳٫۷۲ میلیارد دلار بوده که نسبت به بودجه ۳٫۵۹ میلیارد دلاری سال ۲۰۲۴ افزایش یافته است. بودجه مأموریتهای حافظ صلح از ژوئیه ۲۰۲۴ تا ژوئن ۲۰۲۵ حدود ۵.۶ میلیارد دلار برآورد شده که در مقایسه با سال قبل ۸٫۲ درصد کاهش داشته و علت آن پایان شماری از مأموریتها عنوان شده است. بودجه کلی سازمان ملل (اعم از سازمان بهداشت جهانی، سازمان غذا و کشاورزی و برنامه توسعه سازمان ملل متحد) به حدود ۶۵ تا ۷۰ میلیارد دلار در سال میرسد که معادل بودجه یک دولت متوسط است، اما در مقایسه با بودجه دفاعی ۸۵۰ میلیارد دلاری آمریکا ناچیز است.
دبیرخانه سازمان ملل در اواخر سال ۲۰۲۴ حدود ۳۷ هزار کارمند داشت و در کل بالغ بر ۱۰۰ هزار نفر برای سازمان کار میکردند. بسیاری از این افراد متعهد هستند، اما پراکندگی نهادها باعث تداخل وظایف و رقابت درونسازمانی شده و پاسخگویی را به حداقل رسانده است. فقدان یک نظام گزینش جهانی که کارکنان را به پاسخگویی در قبال افکار عمومی وادارد، زمینه بروز فساد را فراهم کرده است. برای نمونه میتوان به رسوایی «برنامه نفت در برابر غذا» برای عراق (از سال ۱۹۹۵ تا ۲۰۰۳ با میلیاردها دلار اتلاف بودجه) و پرونده سوءاستفاده جنسی نیروهای حافظ صلح در کنگو و هائیتی اشاره کرد. مصونیت دیپلماتیک در بعضی از موارد بیشازحد بوده و اصلاحات به بنبست خورده است.
شرایط اتحادیه اروپا تفاوت چندانی ندارد: بودجه ۲۰۰ میلیارد دلاری (حدود ۱۸۶ میلیارد یورو) در سال ۲۰۲۳، اشتغال ۳۲ هزار کارمند در کمیسیون اروپا، پیامدهای برگزیت و انتقادات مربوط به «کسری دموکراتیک» در رابطه با نهادهای غیرمنتخب. هردو نهاد فوق که زاده رویای وحدت بعد از جنگ جهانی دوم هستند، در مواجهه با موج فزاینده ملیگرایی به تقلا افتادهاند.
منتقدان مجمع عمومی سازمان ملل را عرصه «حرفهای پوچ و توخالی» میدانند و شاید بیراه هم نمیگویند. چه خوشمان بیاید و چه نیاید، نمادگرایی همیشه در تاریخ بشر حائز اهمیت بوده است: از نیمهافراشته کردن پرچمها گرفته تا ادای سوگند مقامات عالیرتبه و تعطیلات ملی. پس چرا سازمان ملل نمادین نباشد؟
تأمل
هدف سازمان ملل چیست؟ پرسش ترامپ کلنگرانه نیست، اما به نکته درستی اشاره دارد. بشر از عصر روم باستان تا دوران کانت و سال ۱۹۴۵ پیوسته در حال برپایی تشکیلات مختلف بوده است. سازمان ملل تازهترین تلاش بشر در این مسیر بوده که معایب زیادی دارد، اما بیفایده هم نیست. اگر سازمان ملل نباشد، وظایف حیاتی آن به نهادهای دیگر محول خواهند شد، چرا که ما همچنان به وجود چنین تشکیلاتی نیاز داریم. وظیفه کمکهای بشردوستانه احتمالاً به سازمانهای غیردولتی، تدوین استانداردها به نهادهای موقت و برنامهریزی برای نشستها به گروه بیست یا گروههای مشابه سپرده خواهد شد.
اما پرسش واقعی این است: قدم بعدی چیست؟ آیا میتوانیم سازمان ملل را به فراخور دنیای سال ۲۰۲۵ اصلاح کنیم یا برای آینده به سازوکارهای تازهای نیاز داریم؟
دیدگاه ارائهشده در این مقاله نقطه نظر نویسنده بوده و لزوماً منعکسکننده دیدگاه اپک تایمز نیست.
نویسنده: تموز ایتای، روزنامهنگار
