بیش از چهار دهه پس از انقلاب ۱۳۵۷، نظام بازنشستگی ایران که با شعار «عدالت اجتماعی اسلامی» و حمایت از اقشار ضعیف شکل گرفت، امروز به یکی از بزرگترین بحرانهای اقتصادی کشور تبدیل شده است.
روزی نیست که اعتراضات بازنشستگان به معوقات و کاهش حقوق و مزایای معوقهشان در گوشه و کنار ایران به تیتر خبرها تبدیل نشود.
صندوقهایی که قرار بود امنیت دوران سالمندی را تضمین کنند، اکنون خود به مصرفکنندگان بزرگ بودجه عمومی در ایران تبدیل شدهاند؛ آن هم در شرایطی که دولت با کسری بودجه مزمن، رکود اقتصادی و تورم بالا مواجه است.
براساس گزارش دنیای اقتصاد، اعتبارات تخصیصیافته به صندوقهای بازنشستگی در بودجه سال۱۴۰۴ به ۷۷۷هزارمیلیارد تومان رسیده که معادل ۱۷درصد از کل بودجه عمومی کشور است.
سجاد پادام، مدیرکل سابق بیمههای اجتماعی وزارت کار در بهار ۱۴۰۲ با اعتراف به افزایش بحران در صندوقهای بازنشستگی تامین اجتماعی گفته بود که ممکن است به جایی برسیم که مجبور شویم کیش، قشم و خوزستان را بفروشیم تا بتوانیم حقوق بازنشستگان را بدهیم.
با این حال نگاهی به تاریخچه نظام بازنشستگی در ایران به فهم علل به وجود آمدن بحران کنونی برای نظام بازنشستگی کمک میکند.
نظام بازنشستگی در ایران از آغاز تا پیش از انقلاب
شواهد تاریخی نشان میدهد آغاز نظام بازنشستگی در ایران به سال ۱۳۰۱ یعنی آخرین سالهای سلطنت احمدشاه قاجار بازمیگردد؛ زمانی که در فصل چهارم قانون استخدام کشوری، برای نخستینبار حمایت از کارکنان در دوران پیری، ازکارافتادگی یا فوت پیشبینی شد. بر اساس این قانون، کارمندان پس از ۲۵ سال خدمت و رسیدن به ۵۵ سالگی میتوانستند بازنشسته شوند و در ۷۰ سالگی بازنشستگی اجباری بود.
در سال ۱۳۰۹ نیز شرط سنی حذف شد و کارکنان توانستند با ۲۰ سال سابقه، حتی در ۴۰ سالگی بازنشسته شوند؛ قانونی که آغازگر شکلگیری نظام رسمی بازنشستگی در ایران به شمار میرود.
رضا امیدی، عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی در مقاله تحقیقی خود درباره تحولات سیاست گذاری اجتماعی در عصر پهلوی نوشته است که در دوره رضاشاه پهلوی، صندوقهای احتیاط و بازنشستگی بهمنظور حمایت سازمانیافته دولت از نیروی کار و کارکنان دولت در مقابل مخاطرههای ناشی از کار و صندوقهای تعاون کارکنان بهمنظور حمایت از کارکنان آسیبپذیر راهاندازی شد. توجه به تجربه کشورهای صنعتی و ضرورتهای جهانی و بیرونی نیز در ایجاد و تداوم این تحولات نقش داشت. بهعنوان مثال، دولت ایران در سال ۱۳۱۱ همکاری با سازمان بینالمللی کار را شروع کرد و در همان سال برخی از مقاولهنامههای سازمان را به اجرا گذاشت.
در دوران محمدرضاشاه پایههای اصلی «سازمان تأمین اجتماعی» و «صندوق بازنشستگی کشوری» یعنی همان دو نهادی که امروز هم فعالاند، در دهههای ۱۳۴۰ و ۱۳۵۰ بنا نهاده شد.
محمدرضا شاه نیز مانند پدرش، این نهادهای بازنشستگی را براساس مدل سرمایهداری کشورهای صنعتی و با هدف ایجاد ثبات اجتماعی و افزایش رضایت طبقات کارگر و کارمند ایجاد کرد. با وجود پوشش محدود، این نظام از نظر مالی پایدار و از نظر مدیریتی نسبتا کارآمد بود؛ ویژگیای که در دهههای پس از انقلاب، بهتدریج از میان رفت.
دوران بعد از انقلاب؛ از آرمان عدالت تا واقعیت وابستگی
پس از انقلاب اسلامی، قانون اساسی جمهوری اسلامی با تکیه بر اصل ۲۹، تأمین اجتماعی را «حق همگانی» و وظیفه دولت اعلام کرد. این رویکرد، نظام بازنشستگی را از یک سازوکار بیمهای به یک تعهد سیاسی و ایدئولوژیک تبدیل کرد. دولت موظف شد بدون توجه به ظرفیت مالی صندوقها، پرداخت مستمری بازنشستگان را تضمین کند و اعلام کرد که این کار در راستای «تامین عدالت اجتماعی اسلامی» است.
در سالهای نخست، بهویژه دوران جنگ ایران و عراق، این نظام کارکردی حمایتی داشت و در چارچوب سیاستهای توزیعی دولت میرحسین موسوی تقویت شد، اما ساختار مالی آن که بر پایه الگوی «پرداخت بههنگام» بنا شده بود، بدون پشتوانه سرمایهگذاری بلندمدت باقی ماند.
دولت اکبر هاشمی رفسنجانی در دهه ۱۳۷۰ با هدف بازسازی اقتصادی، اصلاح صندوقها و سرمایهگذاری منابع بیمهای را آغاز کرد. تأسیس شرکت سرمایهگذاری تأمین اجتماعی (شستا) در همین دوران انجام شد، اما ورود صندوقها به فعالیتهای اقتصادی و شبهدولتی بهجای افزایش بهرهوری به گسترش فساد و ناکارآمدی منجر شد.
در دولت احمدینژاد، سیاستهای توزیعی و افزایش بازنشستگیهای پیش از موعد، تعهدات صندوقها را چند برابر کرد و باعث افزایش بحران مالی شد.
به گفته پوریا بختیاری، کارشناس اقتصادی، دولت احمدینژاد به دلیل افزایش درآمدهای نفتی، سیاستهایی را اجرا کرد که باعث افزایش هزینههای دولت شد، بازنشستگی پیش از موعد یکی از آنها بود.
او بحران صندوقهای بازنشستگی ایران را «بمب ساعتی» خواند و گفت این صندوق ورشکسته است و این وضعیت یکشبه نبوده است و از اوایل دهه هشتاد به بعد این بحران شکل گرفت.
بختیاری ادامه داد ایران در دوران احمدی نژاد ۷۰۰ میلیارد دلار درآمد ارزی از فروش نفت داشت که رقم بیسابقهای بود تصور مقامات جمهوری اسلامی این بود که این درآمد تا ابد پابرجا است و با اتکا به همین درآمد عظیم نفتی، مسئولان اقدامات عوامگرایانه ای را در پیش گرفتند، نتیجه این شد که مداخله دولت در اقتصاد افزایش یافت و دولت حجم خود را بیش از پیش افزایش داد و به بحران صندوقهای بازنشستگی دامن زده شد.
او تنها راه حل مشکل صندوقهای بازنشستگی را خصوصیسازی و عدم مداخله دولت در این صندوق دانست و گفت در دولتهای که در ایران برسر کار آمدهاند، خصوصی سازی معنایی نداشته است.
ورشکستگی صندوقهای بازنشستگی
مسئله ورشکستگی صندوقها در دهه ۱۳۹۰ رسما وارد ادبیات رسمی دولت شد. در گزارشهای رسمی آمده است که بیش از ۹۰ درصد صندوقهای بازنشستگی بدون کمک مستقیم دولت قادر به پرداخت حقوق بازنشستگان نیستند. امروز بخش بزرگی از بودجه عمومی صرف جبران کسری همین صندوقها میشود، در حالی که منابع سرمایهگذاریشان در شرکتهای زیانده دولتی محبوس مانده است.
براساس گزارشها، ایران در حال حاضر ۱۷ صندوق بازنشستگی فعال دارد، از جمله تأمین اجتماعی، بازنشستگی کشوری و صندوق نیروهای مسلح.
فرارو گزارشی از مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی منتشر کرده که در آن آمده است حدود ۲۸.۵میلیون نفر مشترک صندوقهای بازنشستگی در کشور هستند که از این تعداد ۲۱میلیون نفر مستمریبگیر سازمان تامین اجتماعی، ۲.۵میلیون نفر مشترک صندوق بازنشستگی کشوری، ۳میلیون نفر مشترک صندوق روستاییان و عشایر و حدود ۱.۳میلیون نفر نیز مشترک صندوق تامین اجتماعی نیروهای مسلح هستند.
بحران جمعیت و آیندهای ناپایدار
یکی از چالشهای بنیادین این نظام، پیری سریع جمعیت است. نسبت شاغلان به بازنشستگان که در دهه ۱۳۶۰ حدود ۷ به ۱ بود، اکنون در برخی صندوقها به کمتر از ۱.۵ به ۱ رسیده است. این نسبت بهگفته کارشناسان، به معنای ورشکستگی تدریجی نظام بازنشستگی است.
افزایش سن بازنشستگی، اصلاح فرمول مستمریها، و ادغام صندوقها از جمله پیشنهادهای مطرحشده است، اما هیچیک تاکنون به اجرا نرسیدهاند. حساسیت سیاسی نسبت به تغییر در مزایا و سن بازنشستگی، همراه با ضعف نهادهای تصمیمگیر، اصلاحات را عملاً متوقف کرده است.
پیامدهای اقتصادی و سیاسی
کارشناسان هشدار میدهند که تداوم وضع موجود میتواند به بحرانی شبیه بحران صندوقهای بازنشستگی در آمریکای لاتین یا اروپای شرقی در دهه ۱۹۹۰ منجر شود. در این کشورهای سوسیالیستی، فروپاشی صندوقها باعث موجی از اعتراضات اجتماعی و بیاعتمادی به دولتها شد.
در ایران، چنین بحرانی میتواند فشار مضاعفی بر بودجه عمومی و بازار کار وارد کند و نارضایتی اقشار بازنشسته را که یکی از پرنفوذترین گروههای اجتماعی هستند، افزایش دهد.
با تداوم پیری جمعیت و کاهش منابع مالی، این نظام در صورت ادامه روند فعلی، در دهه آینده با بحرانی جدیتر از امروز روبهرو خواهد شد.
